Figuur 1: Geografische disproportionaliteit (op basis van woonplaats) van het huidige kiesstelsel

Maar dat betekent natuurlijk niet die dertig zetels allemaal worden ingevuld door inwoners van de Randstad, terwijl die naar Groningen hadden moeten gaan. Integendeel. Hoewel er een oververtegenwoordiging is van Kamerleden uit de Randstad, zijn ook andere regio’s soms fors oververtegenwoordigd.

Bovendien is het gesignaleerde probleem zelfs bij een perfecte geografische afspiegeling door het huidige stelsel niet per se opgelost. Volksvertegenwoordigers zijn immers op dit moment nauwelijks herkenbaar en aanspreekbaar als regiovertegenwoordigers. Het doel van het nieuwe stelsel is dat allemaal te veranderen. Kiezers moeten uit de verschillende regio’s komen, en daar ook herkenbaar zijn voor kiezers die deze vertegenwoordigers willen aanspreken.

Opdeling in districten en de invoering van vereffeningszetels

Het globale idee van het nieuw voorgestelde kiesstelsel is simpel. Het land wordt opgedeeld in districten. Binnen elk van die districten worden Tweede Kamer zetels verdeeld op basis van de omvang van die districten. Zo krijgt Zeeland ongeveer 3 zetels en Zuid-Holland ongeveer 30. Maar niet alle 150 Tweede Kamer zetels worden op die manier verdeeld. Een deel van de zetels (NSC zegt 25 of 30) worden gereserveerd om proportionaliteit te bereiken: vereffeningszetels.

Net als nu kunnen alle politieke partijen meedoen in al die districten. Maar de kandidatenlijsten van die partijen in die districten verschilt: er is geen landelijke lijsttrekker meer. Er zijn voortaan alleen regionale kandidaten. Er worden bij de verkiezingen in alle districten zetels verdeeld op basis van het aantal uitgebrachte stemmen op de partijen, net zoals nu ook landelijk gebeurt, hoewel het aantal zetels binnen een district natuurlijk veel kleiner is dan 150. Op die manier worden regionale Tweede Kamerleden aangewezen. Na het vaststellen van de regionale uitslagen worden alle stemmen opgeteld (net zoals nu) en wordt de uitslag landelijk berekend. De (bijvoorbeeld 25 of 30) overgebleven zetels worden gebruikt om de proportionaliteit zo goed mogelijk te waarborgen: partijen die te weinig regiozetels hebben gehaald, krijgen er enkele vereffeningszetels bij. Zo wordt de uitslag meer evenredig.

De voorstellen laten nog veel open

De formuleringen over het nieuwe kiesstelsel in het hoofdlijnenakkoord en in het regeerprogramma laten veel ruimte voor nadere invulling en interpretatie. Ook de meer specifieke formuleringen in het partijprogramma van NSC en in de onderliggende stukken biedt nog ruimte voor allerhande invullingen. Bij de doorrekening was het daarom noodzakelijk eerst duidelijk te maken welke keuzes precies voorliggen als deze weg wordt ingeslagen. Enkele van die keuzes staan in tabel 1.

In tabel 1 staan negen aspecten, zoals de basis van de districtsindeling (gaat het om provincies of om landsdelen) en tussen haakjes hoeveel opties er minimaal per aspect zijn. Combinaties van die opties zijn “varianten” van het nieuwe kiesstelsel. Zo is er een variant waarbij wordt uitgegaan van 12 provincies, 25 vereffeningszetels, waarbij de verdeling van districtszetels gebeurt aan de hand van een systeem van grootste overschotten, maar de verdeling van zetels binnen districten met grootste gemiddelden, waarbij de BES eilanden geen eigen zetel krijgen, waarbij net als nu een systeem van Grootste Gemiddelden wordt gebruikt om landelijke zetels te verdelen en de kiesdrempel van 0,67% wordt gehanteerd en er dus geen noemenswaardige kiesdrempel bestaat.[2]

Voor al die varianten is in de doorrekening nagegaan hoe bij een bepaalde verdeling van stemmen de partijpolitieke proportionaliteit zou zijn uitgepakt en of ook geografische vertegenwoordiging zou worden bereikt. Dat laatste is immers een belangrijk doel van het stelsel. Maar als de vereffeningszetels allemaal naar kandidaten uit Zeeland zouden gaan, is het stelsel op dat punt nauwelijks representatiever dan het huidige kiesstelsel.

Naast deze negen aspecten worden in het rapport nog veel meer zaken genoemd waarover keuzes moeten worden gemaakt. Die keuzes hebben waarschijnlijk minder effect op de partijpolitieke of geografische proportionaliteit, maar kunnen voor andere waarden meer of minder positief uitpakken.

Doorrekeningen met historische en hypothetische verdelingen van stemmen

De stelselvarianten zetten de stemmen van kiezers in regio’s op verschillende manieren om in zetels. Het zijn als het ware ‘trechters’ waarbij stemmen worden omgezet in zetelverdelingen en gekozen kandidaten.  Om te onderzoeken wat het effect van die trechters is, is zowel een groot aantal historische uitslagen als een groot aantal hypothetische uitslagen onderzocht. Uiteindelijk zijn duizenden uitslagen door duizenden trechters gegooid, om te onderzoeken hoe de partijpolitieke en de geografische evenredigheid zouden uitpakken en om te begrijpen waarom het stelsel werkt zoals het werkt.

Uit de analyses kwam al snel naar voren dat een beetje serieuze kiesdrempel al snel meer invloed heeft op de zetelverdeling, dan alle subtiliteiten van het voorgestelde kiesstelsel. En omdat de effecten van die drempel goed bekend zijn en de effecten van het voorgestelde kiesstelsel nog niet, zijn we verdergegaan met varianten zonder (nationale) kiesdrempel. Om te illustreren hoe dit soort analyses werkt, staat hieronder de doorrekening voor Tweede Kamerverkiezingen vanaf 1998 weergegeven, waarbij we alleen kijken naar (element 2 in tabel 1) vereffeningszetels en (element 6) het effect van de manier waarop zetels binnen districten over politieke partijen worden verdeeld: doen we dat met grootste overschotten, of met grootste gemiddelden. De overige zeven elementen houden we constant op één van de overige opties.[3]

Figuur 2: Wat is effect op de partijpolitieke disproportionaliteit van de manier waarop zetels binnen districten worden verdeeld?

In deze figuur is iedere lijn een historische verkiezingsuitslag die is omgezet naar een uitslag in zetels op basis van varianten van het stelsel. Deze varianten verschillen in het aantal vereffeningszetels (van 0 tot 50, op de x-as) en of er binnen districten gebruik gemaakt is van grootste gemiddelden of grootste overschotten (de twee deelgrafieken). Op de y-as staat het aantal zetels waarin de uitslag verschilt van een evenredige uitslag.

Nora Vissers rekende de verkiezingen van 2023 ook door met het nieuwe stelsel (hier de doorgetrokken lijn). Ze keek daarbij alleen naar een variant met 25 vereffeningszetels en een stelsel waarbij de zetels zouden worden verdeeld op basis van Grootste Gemiddelden. Net als in onze doorrekening komt dan naar voren dat er 5 ‘overschotzetels’ zijn (zetels die naar een ‘verkeerde partij’ gingen). In onze figuur staat ook wat er gebeurt als er tussen de 0 en 50 vereffeningszetels zijn bij alle Tweede Kamerverkiezingen vanaf 1998 en dan blijkt dat het aantal vereffeningszetels bij deze variant van het stelsel soms zelfs nog groter is. In de tweede figuur staan dezelfde verkiezingen, maar nu voor een systeem waarbij binnen de districten gebruik wordt gemaakt van grootste overschotten. In dat geval is die disproportionaliteit bij alle verkiezingen minder groot en zijn er bij 30 of meer vereffeningszetels nooit problemen (als we ons beperken tot uitslagen vanaf 1998).

Partijpolitieke evenredigheid vaak, maar niet altijd gegarandeerd

Op basis van een doorrekening van historische uitslagen wordt in het rapport geconcludeerd dat partijpolitieke evenredigheid van een stelsel met meervoudige districten met vereffeningszetels dicht bij de huidige situatie kan komen, mits het kiesstelsel zorgvuldig wordt ingericht. Toch komt uit de analyses ook naar voren dat zelfs bij dertig vereffeningszetels niet valt uit te sluiten dat vijf of zelfs meer zetels terecht komen bij politieke partijen die daar op grond van het huidige kiesstelsel geen recht zouden hebben (overschotzetels). Uit analyses blijkt verder dat een politieke partij die onder het huidige stelsel net één zetel haalt (dus net meer stemmen haalt dan de kiesdeler) in het stelsel met meervoudige districten die zetel heel soms niet haalt en dus geen zetel wint in de Tweede Kamer.  Verder kan het gebeuren dat een grote politieke partij, zelfs bij een variant met 30 vereffeningszetels, drie zetels minder haalt dan onder het huidige stelsel.[4]

Geografische vertegenwoordiging wordt beter gegarandeerd in dit nieuwe stelsel

Waar het gaat om geografische evenredigheid, zagen we hierboven dat het huidige kiesstelsel niet geweldig scoort. Het komt dus vrij vaak voor dat er uit bepaalde regio’s meer kandidaten in de Tweede Kamer komen dan op grond van hun omvang mocht worden verwacht (en uit andere regio’s dus minder). In het kiesstelsel dat in dit onderzoek centraal staat is de geografische proportionaliteit wat hoger (de disproportionaliteit is lager). En dat is vooral het geval als er weinig vereffeningszetels worden toegekend. Dat staat figuur 3. In de figuur staat dat de geografische disproportionaliteit onder het voorgestelde stelsel bij dertig vereffeningszetels wel veel lager is dan bij het huidige stelsel. Verder is duidelijk te zien dat naarmate er meer vereffeningszetels zijn, het geografische proportionele karakter van het stelsel langzaam verdwijnt.

De cijfers in de figuur zijn wel gebaseerd op een belangrijke aanname. Het kiesstelsel dat NSC voorstelt, maakt gebruik van een landelijke lijst voor de verdeling van vereffeningszetels. Wie op de lijst komen weten we nu nog niet. En of dit geografisch proportioneel uitpakt kan dus moeilijk worden voorspeld. In de doorrekening hebben we gekeken naar historische Tweede Kamerlijsten. Dit is de beste indicatie van de manier waarop partijen in de toekomst een landelijke lijst gaan samenstellen. We kunnen echter niet uitsluiten dat partijen andersoortige lijsten gaan opstellen als dit nieuwe stelsel wordt ingevoerd.

Figuur 3: Bereiken we met het stelsel dat NSC en BBB voorstellen de zo gewenste geografische representativiteit?[5]

Iedere figuur is een historische verkiezingsuitslag die is omgezet naar een uitslag in zetels op basis van varianten van het stelsel. Deze varianten verschillen in het aantal vereffeningszetels (van 0 tot 50, op de x-as). Op de y-as staat het aantal zetels waarin de uitslag verschilt van een uitslag die volledig evenredig is qua woonplaats.

Beperkingen, vergezichten en alternatieven

In het onderzoek ligt de focus op de evenredigheid van een nieuw voorgesteld kiesstelsel. Het risico bestaat dat de discussie wordt verengd tot dit belangrijke, maar zeker niet enige kenmerk van een kiesstelsel. In het rapport wordt meermalen benadrukt dat het stelsel wel meer kenmerken heeft. En er is nog weinig zicht op de uitwerking van het nieuwe stelsel op al die andere kenmerken. Het is daarom nog de vraag of die andere kenmerken opwegen tegen de meer regionale band die de achtergrond vormen van de voorstellen van het kabinet. Zo wordt met dit voorstel afscheid genomen van de ‘landelijke lijsttrekker’. Elke regio heeft immers een eigen lijsttrekker. Of dat de herkenbaarheid van Tweede Kamerleden ten goede komt, valt te bezien. En een partijleider moet in dat nieuwe stelsel goed opletten in welke regio hij of zij kandidaat staat. Het is immers mogelijk dat een kleine of middelgrote partij met een partijleider uit Zeeland zich gedwongen ziet de verhuiskosten naar Zuid-Holland op zich te nemen van die partijleider om die persoon een zetel te garanderen. Of dit goed is voor de regio valt te bezien. En tenslotte is niet duidelijk hoe de opvolging van Kamerleden moet worden geregeld als zij minister worden of als ze vertrekken uit de Kamer. Wie neemt dan de zetel over? Kiezen we dit stelsel alleen voor Tweede Kamerverkiezingen of ook voor gemeenteraads-, provinciale, en Europese verkiezingen? Er zijn kortom, voldoende redenen om wat meer tijd te nemen dit stelsel goed te doordenken en niet, zoals werd voorgesteld, binnen één jaar tot invoering over te gaan.

[1] In de analyse worden onder meer de consequenties bij invoering van een dergelijk stelsel bij Europese, provinciale, waterschaps- en gemeenteraadsverkiezingen niet onderzocht. Consequenties op die niveaus zouden heel anders kunnen uitpakken, omdat er dan in districten noodzakelijkerwijs veel minder zetels te verdelen zijn.

[2] Het aantal van ruim 12.000 varianten is slechts indicatief. Er zijn immers ook indelingen mogelijk met 7 of 8 landsdelen, of met 12 even grote landsdelen. Verder zijn bepaalde combinaties niet zinvol, want als er geen kiesdrempel is, heeft nadenken over de consequenties ervan geen doel. Het getal is alleen bedoeld om aan te geven dat de discussie complexer is dan op het eerste gezicht wellicht lijkt.

[3] Optie 1. Provincies, Optie 4. Grootste Gemiddelden, Optie 5: geen gegarandeerde zetels, Optie 7: Grootste gemiddelden (huidige stelsel), Optie 8: geen hogere kiesdrempel, Optie 9: wel een regiozetel, geen vereffeningszetels.

[4] Dat kan als enkele andere partijen samen een behoorlijk aantal overschotzetels in de wacht slepen, en de grootste partij bij een verdeling op basis van Grootste Gemiddelden de laatste drie restzetels in de wacht zou hebben gesleept. En dat kan vooral als een partij relatief veel groter is dan de andere politieke partijen.

[5] De zeer (!) oplettende lezer van deze blog, zal zien dat de cijfers over het huidige stelsel in deze figuur (de horizontale lijnen) ietsje afwijken van de cijfers in figuur 1. Dat komt omdat in deze figuur geen rekening is gehouden met veranderingen als gevolg van voorkeurstemmen, terwijl we die in figuur 1 wel hebben meegenomen.