Op 7 juli 2023 bood minister-president Mark Rutte het ontslag aan van de ministers en staatssecretarissen van het kabinet-Rutte IV. De verkiezingen vonden daarna plaats op 22 november 2023, vier en een halve maand na de val van het kabinet. Sinds die tijd bleek dat het in ten minste drie landen allemaal (veel) sneller kon.
In Frankrijk ontbond president Macron na de voor hem desastreus verlopen Europese verkiezingen in 2024 het parlement en schreef hij nieuwe verkiezingen uit die daarna binnen drie weken werden gehouden. En in het Verenigd Koninkrijk waren voor 2024 weliswaar reguliere verkiezingen voorzien onder de toen geldende wetgeving, maar hadden de conservatieven vrij kort voor die datum deze wetgeving introkken en de datum waarop verkiezingen uiterlijk zouden moeten worden gehouden naar achter geschoven. Daarna kondigde premier Sunak toch nog vervroegde verkiezingen aan, die vervolgens na iets meer dan een maand werden gehouden.
Dit zijn extreme voorbeelden, maar ook onze oosterburen kunnen het vlotter. Daar lagen tussen de val van het kabinet op 6 november en de verkiezingen van 23 februari ‘maar’ drie en een halve maand. Bovendien viel het kabinet feitelijk pas op 16 december toen het vertrouwen in het kabinet werd opgezegd, dus de tijd tussen val en verkiezingen was eigenlijk nog veel korter.
Waarom duurt het in Nederland zoveel langer om verkiezingen te organiseren dan in veel andere landen? In 2024 heb ik voor het ministerie van BZK een verkennend onderzoek uitgevoerd naar het antwoord op die vraag. Het volledige rapport is hier te vinden.
Tussen val en verkiezingen zit in Nederland een relatief lange tijd
Eerst een historisch overzicht om de val van Rutte-IV in perspectief te plaatsen. In figuur 1 staat hoeveel tijd er in Nederland sinds de Tweede Wereldoorlog zat tussen de val van een kabinet (bij nul), het ontbindingsbesluit (waarover later meer), de verkiezingen en de dag waarop de nieuwe Tweede Kamer werd geïnstalleerd.[1]
Het overzicht laat zien dat het bij de twee meest recente vervroegde verkiezingen in 2012 en 2023 na de val van het kabinet ongeveer 140 dagen duurde voordat er verkiezingen werden gehouden. Dat was langer dan bij eerdere vervroegde verkiezingen. In 1959, 1982, 2003, 2010 duurde het zelfs (ruim) een maand korter.
In 1967, 1972 en 1989 duurde het iets korter dan in 2012 en 2023, maar zat er toch geruime tijd tussen val en verkiezingen. Voor die (iets) lange periodes zijn meestal wel begrijpelijke oorzaken aan te wijzen. In oktober 1966 viel het kabinet Cals tijdens de nacht van Schmelzer. Verkiezingen waren al voorzien voor mei 1967. Het was toen in Nederland nog gebruikelijk, dat bij de val van een kabinet kon worden heronderhandeld over een nieuwe coalitie. Die onderhandelingen leidden in 1966 tot het overgangskabinet Zijlstra, dat op 22 november aantrad. De voornaamste taken van het kabinet waren de voorbereiding van de begroting voor 1967, ontbinding van de Tweede Kamer en het uitschrijven van vervroegde Tweede Kamerverkiezingen. Bij aantreden van het overgangskabinet Zijlstra werd dan ook direct het ontbindingsbesluit genomen.
Ook in 1972 werd na de val een missionair overgangskabinet gevormd. DS’70 maakte vanaf 21 juli 1972 geen deel meer uit van het kabinet. Dat is hier gerekend als de ‘val van het kabinet’. De overgebleven partijen vormden daarop een overgangskabinet, dat onder meer tot doel had verkiezingen uit te schrijven. De druk om dat laatste zeer snel te doen, was er daardoor even af.
En in 1989 duurde het allemaal wat langer dan in eerder jaren omdat toen de verkiezingen en de campagne ‘over de zomervakantie’ heen werden getild. In dat jaar werden de verkiezingen uiteindelijk begin september gehouden. Dat laatste was ook het geval in 2012 (verkiezingen half september).
In andere landen gaat het allemaal een stuk vlotter
In andere Europese landen is de periode tussen een val van een kabinet en de verkiezingen vaak een stuk korter dan in Nederland. De periode tussen val en verkiezingen bij vervroegde verkiezingen in enkele landen staat samengevat in de tweede figuur. Ook de recente Duitse verkiezingen zijn daarin opgenomen.
Als eerste voorbeeld kunnen diverse verkiezingen in Bulgarije dienen, waar in de periode 2021-2024 maar liefst vijf keer vervroegde verkiezingen werden georganiseerd (na reguliere verkiezingen begin 2021). Telkens lukte het niet een stabiele meerderheid te vormen. En telkens was de president daarom genoodzaakt nieuwe verkiezingen uit te schrijven, die vervolgens twee maanden later daadwerkelijk werden gehouden.
Als tweede voorbeeld de vervroegde verkiezingen in Denemarken in 2022. Dit voorbeeld maakt duidelijk dat de ‘val’ van een kabinet aangekondigd kan worden, terwijl het kabinet nog gewoon functioneert. Op 2 juli 2022 trok Radikale Venstre haar steun aan het kabinet in vanwege de controversiële beslissing om miljoenen nertsen te ruimen tijdens de coronapandemie. De partij verklaarde: “We kunnen niet langer een regering steunen die zulke ernstige fouten heeft gemaakt zonder de juiste juridische basis.” Daarmee werd aan het begin van de zomer van 2022 al bekend dat het kabinet van premier Mette Frederiksen in het najaar zou vallen. Het kabinet viel daadwerkelijk begin oktober 2022, waarna vervroegde verkiezingen werden uitgeschreven voor 1 november 2022. In de figuur hierboven is 2 juli gekozen als de datum voor de ‘val’ van het kabinet, terwijl het feitelijk tot begin oktober bleef zitten. In Nederland duurt het dus in vergelijking met andere Europese landen lang voordat er na een val verkiezingen worden gehouden.
Nederlandse wetgeving maakt dat verkiezingen na een val lang op zich laten wachten
Dat het lang duurt ligt niet primair aan onze Grondwet. In artikel 64 lid 2 van de Nederlandse Grondwet staat dat de maximale termijn tussen een formeel ontbindingsbesluit en het aantreden van een nieuwe Kamer 90 dagen is. En omdat er na de verkiezingen ongeveer twee weken nodig zijn om de uitslag vast te stellen en de nieuwe Kamer bijeen te roepen, zitten er tussen het ontbindingsbesluit en de verkiezingen maar 75 dagen. Dat wijkt nogal af van de tussen de 90 en 140 dagen die we in figuur 1 zagen. Dat verschil tussen de grondwettelijke termijn en de feitelijke duur tussen val en verkiezingen heeft alles te maken met het moment waarop het formele ontbindingsbesluit wordt genomen. In Nederland duurt het soms erg lang voordat na de val van een kabinet zo’n ontbindingsbesluit wordt genomen. En dat wordt onder meer verklaard uit termijnen in de Kieswet die er voor zorgen dat het verstandig is na een val nog even te wachten met dat formele ontbindingsbesluit. Globaal zijn daarvoor vier redenen aan te wijzen.
In de eerste plaats wordt in Nederland nooit direct na de val van een kabinet een ontbindingsbesluit genomen, omdat ervan uit wordt gegaan dat nieuwe politieke partijen zich nog moeten kunnen registreren. Dat moet volgens de Kieswet uiterlijk 42 dagen voor de dag van kandidaatstelling. En die dag van de kandidaatstelling ligt 44 dagen voor de verkiezingen. Dat is dus opgeteld al langer dan de 75 dagen tussen ontbindingsbesluit en verkiezingen. Deze regel maakt het onmogelijk direct na de val van een kabinet een ontbindingsbesluit te nemen. Als zo’n besluit wel direct zou worden genomen, wordt namelijk achteraf vastgesteld dat de deadline voor de registratie van nieuwe politieke partijen inmiddels is verstreken. Bovendien is het op het moment zo dat men (nieuwe) partijen de tijd geven die registratie zorgvuldig voor te bereiden.
In de tweede plaats speelt er ook zoiets bij het benaderen van Nederlandse kiezers in het buitenland. Er is voor deze groep weliswaar een permanent systeem van kiezersregistratie, maar aan geregistreerde kiezers moet volgens de Kieswet (artikel M 6.3) uiterlijk twaalf weken (84 dagen) voor de verkiezingen een retourenvelop en een stempas worden toegezonden. Kiezers die zich daarna nog registreren krijgen die stukken later, maar om te voorkomen dat Nederlanders op moeilijk bereikbare plaatsen niet kunnen stemmen, worden deze documenten ruim op tijd verstrekt. Het stembiljet en het overzicht van de kandidatenlijsten volgen dan pas later (soms per e-mail). Ook deze termijn maakt het, net als we eerder zagen bij de registratie van politieke partijen, onmogelijk direct na de val van een kabinet een ontbindingsbesluit te nemen en binnen 75 dagen verkiezingen te organiseren.
In de derde plaats wordt de druk op de gemeenten, die de verkiezingen feitelijk organiseren, te groot gevonden als de termijn van 75 dagen strak zou worden gehanteerd. In 2023 viel het kabinet vlak voor de zomervakanties. Het direct indienen van een ontbindingsbesluit zou hebben betekend, dat allerlei voorbereidingen, zoals het indienen en controleren van kandidatenlijsten, maar ook het vinden van stemlokalen (vaak in scholen) in de vakantie plaats zouden moeten vinden. Dat werd onwerkbaar gevonden. Probeer maar eens stembureauleden te werven in de zomervakantie. Bovendien speelde dat gemeenten in het voorjaar van 2023 ook al de provinciale- en waterschapsverkiezingen hadden helpen organiseren.
In de vierde plaats wordt er in Nederland veel waarde gehecht aan zorgvuldige procedures waarbij tegen elk besluit (denk aan partijnamen, kandidatenlijsten en toelating tot het kiesregister ook weer een beroep mogelijk is. Hoewel daar korte termijnen voor zijn, kosten die stappen opgeteld wel veel tijd, omdat men pas vaak verder kan, als er een definitief besluit ligt bij een voorafgaande fase.
Waarom kan het elders dan zoveel sneller?
In andere landen zijn overheden gedwongen het allemaal veel sneller te doen. In Estland en Ierland is bijvoorbeeld de termijn tussen de val van een kabinet en het equivalent van een ontbindingsbesluit wettelijk gemaximeerd of in ieder geval vrij kort. Daar bestaat dus niet de ruimte om de verkiezingen op een uitvoerbaar moment te plannen. In landen waar het sneller gebeurt, wordt aan de vier hierboven genoemde beperkingen dan ook minder gewicht toegekend.
Politieke partijen krijgen minder of geen tijd
In Denemarken, Hongarije, Ierland, Slovenië wordt de registratie van politieke partijen niet gezien als onderdeel van de planning van verkiezingen. Nieuwe politieke partijen die zich in die landen na de val van een kabinet nog moeten laten registreren zijn gewoon te laat. Het voorkomt ook dat mensen op de valreep en zonder stevige electorale basis een nieuwe politieke partij lanceren. In Denemarken wordt het maken van kandidatenlijsten door bestaande politieke partijen bovendien gezien als iets dat je voortdurend kunt doen. Als kandidatenlijsten eerder door politieke partijen zijn vastgesteld, kun je immers de geselecteerde kandidaten voorbereiden op een positie in het parlement. Als er dan vervroegde verkiezingen zijn, heb je voor het indienen van de definitieve kandidatenlijsten niet veel tijd nodig.
Kiezers in het buitenland mogen niet stemmen, of worden minder gefaciliteerd
Ierland en Malta staan het de meeste burgers die permanent in het buitenland wonen niet toe vanuit het buitenland een stem uit te brengen. Andere landen, zoals België en Duitsland, accepteren dat sommige kiezers in het buitenland bij sommige verkiezingen niet op tijd hun stem kunnen uitbrengen. In die landen wordt dus wat minder waarde gehecht aan de stem van kiezers die in het buitenland wonen. Weer andere landen faciliteren die kiezers juist wat meer dan we in Nederland doen, waardoor het ook sneller lijkt te kunnen. In Estland en Frankrijk is bijvoorbeeld stemmen via internet relatief eenvoudig. Dat voorkomt tijdverlies bij het heen en weer sturen van documenten bij kiezers in het buitenland.
Uitvoering wordt beter ondersteund
Enerzijds wordt er in Nederland relatief veel rekening gehouden met de uitvoerbaarheid van verkiezingen. In Kroatië, Slovenië wordt bijvoorbeeld geen rekening gehouden met lange vakantieperiodes en vallen niet alleen de voorbereidingen, maar ook de verkiezingen zelf daar soms middenin. In dat geval kunnen verkiezingen snel na de val worden gehouden. Anderzijds wordt er in Nederland juist weinig rekening gehouden met die uitvoerbaarheid. Zo moeten gemeenten het drukken van stembiljetten grotendeels zelf regelen, terwijl dat in andere landen centraal is geregeld. Verder worden er aan gemeenten eisen gesteld bij het aanwijzen van locaties als stembureau. Het kost daardoor veel tijd die daadwerkelijk te vinden. In andere landen beperken de toegankelijkheidseisen aan stembureaus zich tot één of enkele stembureaus in een gemeente. En in bijvoorbeeld Denemarken en Kroatië is het toegestaan bij minder toegankelijke stembureaus de stembureauleden net buiten het stembureau een stem uit te laten brengen. Op andere manieren is het organiseren van verkiezingen in andere landen soms ook wat makkelijker gemaakt. Zo hebben in Ierland en Frankrijk de gemeenten meer mogelijkheden om gebouwbeheerders te verplichten alles aan de kant te zetten als er verkiezingen zijn. En als verkiezingen op zondag mogen worden gehouden, zoals in veel landen van de EU het geval is, is het waarschijnlijk gemakkelijker vrijwilligers te vinden voor stembureaus.
Procedures zijn minder dichtgetimmerd
Tenslotte wordt in Nederland veel waarde gehecht aan nette procedures en het gemakkelijk maken van het stemmen. Als wordt aanvaard dat fouten zonder consequenties voor de zetelverdeling moeten worden geaccepteerd, is het mogelijk verschillende aspecten van het proces wat minder ‘dicht te timmeren’. En bijvoorbeeld ook het uitsturen van de stempas, die het mogelijk maakt om in veel stembureaus te stemmen kost relatief veel tijd en inspanning Dat gebeurt niet in alle landen. Daar kunnen kiezers bijvoorbeeld maar in een beperkt aantal stembureaus stemmen (soms maar in één) en is een stempas dus niet nodig.
Moet en kan het sneller?
Dat er na de val van een kabinet lang wordt gewacht met nieuwe verkiezingen is ongewenst. Regeren door een demissionair kabinet heeft allerlei nadelen. Het oprekken van de termijn tussen val en ontbindingsbesluit moet dan ook zoveel mogelijk worden voorkomen. Het bestuderen van praktijken elders biedt inspiratie bij toekomstige herzieningen van de Kieswet en bij het eventueel verkorten van de periode tussen de val van een kabinet en de verkiezingen. Het simpelweg overnemen van praktijken, regels en termijnen uit andere landen is echter niet verstandig. In het oog moet worden gehouden dat het gerechtvaardigde belang van relatief snelle verkiezingen en van een opnieuw gelegitimeerde Tweede Kamer, moet worden afgewogen tegen criteria als uitvoerbaarheid, transparantie en zorgvuldigheid. En beide hebben consequenties voor de legitimiteit van democratische verkiezingen.
[1] In het overzicht zijn de verkiezingen van 1977 en 2002 niet opgenomen. In 1977 viel het kabinet weliswaar voortijdig over de grondpolitiek, maar was er van ‘vervroegde’ verkiezingen geen sprake: de voorbereiding van de verkiezingen waren immers al in volle gang. Iets vergelijkbaars speelde bij de verkiezingen van 2002, toen het kabinet in de aanloop naar de verkiezingen conclusies verbond aan het Srebrenica rapport.
